中國新聞周刊 記者/賀斌
家住衡陽的宋國華（化名）明顯感到，從去年下半年開始，房價漲得有些過猛。
年過五旬的宋國華一直生活在衡陽這座南方小城，在他的印象中，衡陽的房價一直較為平穩(wěn)，雖有上漲，尚在可承受的范圍。對于這一輪瘋漲，宋國華也說不清具體是從幾月份開始的，只是突然發(fā)現(xiàn)，僅僅幾個月時間，房價就已經(jīng)漲到每平米6000元左右，這對于工薪族而言，實在有些吃不消。
衡陽市人力資源和社會保障局數(shù)據(jù)顯示，2017年，衡陽市在崗職工月平均工資4647元，而據(jù)衡陽市住房和城鄉(xiāng)建設局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2017年衡陽中心城區(qū)商品房住宅的均價為4800元/m?，與社平工資基本持平。
在當?shù)卣块T看來，“衡陽市房地產(chǎn)市場已出現(xiàn)理性回歸，銷售價格也較為穩(wěn)定”，也正因為如此，2018年12月26日，衡陽市發(fā)改委與衡陽市住建局聯(lián)合發(fā)布《關于暫停執(zhí)行<關于規(guī)范市城區(qū)新建商品房銷售價格行為的通知>的通知》，宣布將自2019年元旦起暫停執(zhí)行限價令。
吊詭的是，限價令在第二天就出現(xiàn)反轉，2018年12月27日，衡陽市政府發(fā)文撤銷《關于暫停執(zhí)行〈關于規(guī)范市城區(qū)新建商品房銷售價格行為的通知〉的通知》，理由是前述通知“對穩(wěn)控房價的復雜性判斷不精準，對穩(wěn)定預期的持續(xù)性認識不充分，文件出臺引發(fā)了市場的誤解和網(wǎng)上的炒作，其影響有悖于部門出臺文件的初衷”。
這“朝令夕改”的操作，使處于湖南中南部的衡陽市迅速成為全國關注的焦點，也將地方政府對樓市的微妙態(tài)度展現(xiàn)得淋漓盡致。
試探性微調
最近，中國各省區(qū)市兩會密集召開，住房問題成為各地方政府工作報告中不可或缺的內容，加大調控力度，完善市場監(jiān)管機制，或將成為2019年地方政府對房地產(chǎn)市場的政策方向。
在2018年年末召開的中央經(jīng)濟工作會議上， “房子是用來住的、不是用來炒的”這一定位再次被重申，提出“因城施策、分類指導，夯實城市政府主體責任，完善住房市場體系和住房保障體系”。
此次中央經(jīng)濟工作會議再次強調“因城施策”，提法也從“分類調控”改成“分類指導”，意味著房地產(chǎn)調控不再“一刀切”，地方政府或將擁有更大的自主權。
就在中央經(jīng)濟工作會議召開的前一天，有些地方政府房地產(chǎn)政策開始松動。2018年12月18日，山東菏澤率先提出取消一二手房限售，成為第一個發(fā)出樓市松綁信號的地方政府。在中央明確地方政府主體責任之后，多個城市紛紛放寬購房限制，短短一個月內，深圳、廣州、珠海、上海、衡陽、青島等城市先后對樓市進行微調。
經(jīng)歷了兩年緊縮的調控之后，房地產(chǎn)市場似乎要迎來一輪寬松期，而在“房住不炒”的主基調下，地方政府將如何發(fā)揮“主體責任”，成為博弈的關注點。
值得注意的是，衡陽發(fā)改委和住建局發(fā)布的取消限價通知，落款日期是2018年12月19日，也就是在文件印發(fā)一周后才對外公布，卻僅“存活”了一天就被市政府撤回。衡陽市政府對房地產(chǎn)調控政策的謹慎和試探意味可見一斑。
2018年12月，社科院發(fā)布《中國住房發(fā)展報告（2018-2019）》指出，綜合房地產(chǎn)市場周期、前期需求釋放以及政策調控的多重影響，進入2018年下半年后，隨著持續(xù)三年的調控政策逐漸顯現(xiàn)效應，部分城市樓市逐漸顯露疲態(tài)，土地溢價率不斷下降、土地流拍不斷增加，部分城市的庫存又進入上升通道。
社科院的報告預計，未來，一線城市可能微調調控措施，保持調控政策的適度；二線城市可能最具放松的沖動和條件，激活樓市的熱度；三四線城市可能動用干預之手，極力維護樓市的溫度。
實際上，在這一輪微調中，沖鋒在前的，不光有菏澤、衡陽等三四線城市，也有廣州、珠海、深圳等一二線城市。
此外，中央經(jīng)濟工作會議還提出，宏觀政策要強化逆周期調節(jié)。在中國房地產(chǎn)及住宅研究會副會長顧云昌看來，這同樣也是對房地產(chǎn)調控提出的要求。據(jù)他研究發(fā)現(xiàn)，房地產(chǎn)市場是有周期性的，從1998年住房制度改革20年以來，大概三年多時間一個小周期，而在這三年多時間中，有一年半到兩年的時間是上升期，還有一年到一年半是下行期。
去年以來，特別是去年下半年以來，中國房地產(chǎn)市場總體進入下行期，“對于房地產(chǎn)市場調控而言，下行的時候，要阻止下行速度不要太快，上升的時候要防止上升的力度不要過高”。顧云昌認為，在過去經(jīng)濟上揚，特別是樓市上揚的時候，采取了限價、限購、限售等政策。而現(xiàn)在這些城市面臨較為明顯的下行趨勢，出現(xiàn)房價的增幅下降，甚至出現(xiàn)房價下降的情況時，根據(jù)逆周期調節(jié)原則，需要對房地產(chǎn)政策進行適當松綁。
“目前一些城市針對銷售下行的狀態(tài)，對房地產(chǎn)政策進行松綁，順應了樓市的情況。”顧云昌向《中國新聞周刊》解釋說，銷售的下降會直接影響到開發(fā)商拿地，因為他們對未來的預期感覺到有問題，所以會影響土地出讓。
顧云昌表示，去年下半年以后，地方政府的土地流拍次數(shù)明顯增多。“流拍會導致地方財政的土地出讓金和房地產(chǎn)相關稅收減少，所以地方政府有明顯的訴求，為了保證地方政府財政的正常運營，迫切需要對房地產(chǎn)市場采取必要的舉措。”
中國人民大學公共管理學院土地管理系副教授施昱年也認為，巨大的財政壓力是地方政府迫不及待對樓市政策松綁的主要原因。由于在中國的稅制結構中，來自土地和房地產(chǎn)的稅收極為有限，土地出讓金成為很多地方財政收入的一個主要來源。盡管2013年以后，土地財政占比越來越小，但在有些三四線城市，依然能占到財政收入的30%~40%。
來自財政部國庫司數(shù)據(jù)顯示，2018年，地方一般公共預算本級收入97905億元，地方政府性基金預算本級收入71372億元，而土地出讓收入為65096億元，土地出讓收入占到地方財政收入的1/3以上。
2016年上半年，為了“去庫存”，各地普遍對房地產(chǎn)市場采取較為寬松的政策，造成房價“瘋漲”。當年9月，中國開始啟動號稱“史上最嚴”的房地產(chǎn)調控政策，在不到10天時間里，就有19個城市先后出臺限購、限價、限貸、限售等政策，隨后，調控力度不斷升級，從一、二線城市擴大到三、四線城市。
“特別是強化限購之后，一些地方政府盡管還有賣地的渠道，但不少開發(fā)商已經(jīng)停止在三四線城市拿地，這些地方政府面臨著巨大的資金困境，加上地方債壓力，某些三四線城市率先‘松綁’，其實是可以預期的。”施昱年向《中國新聞周刊》分析道。
“一刀切”政策修訂
在一些業(yè)內人士看來，除了財政壓力，這輪微調其實是對此前“一刀切”調控政策的修復。以棚改貨幣化安置政策為例，在不同的城市，去庫存的效果各不相同，衡陽曾面臨無房可賣的窘境，而菏澤被“限售”困住市場。
2015年7月，國務院印發(fā)《關于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》，提出用三年時間改造包括城市危房、城中村在內的各類棚戶區(qū)住房1800萬套、農村危房1060萬戶。
2017年4月，住建部發(fā)布《關于加強近期住房及用地供應管理和調控有關工作的通知》，提出商品住房庫存量大、市場房源充足的三四線城市，棚戶區(qū)改造要以貨幣化安置為主，避免重復建設。
時任住建部部長陳政高曾對棚改貨幣化安置大加贊許，認為“既推動了去庫存工作，又減少了重復建設，提高了效率”。
被認為打響此次樓市“松綁”第一槍的菏澤市，2015年完成棚改20960戶，2016年完成62066戶，并在2016、2017年連續(xù)居全國設區(qū)市城市棚改首位。
過去幾年，大規(guī)模的棚改貨幣化安置，催化了菏澤樓市的火爆，也使得當?shù)赝恋爻山涣砍掷m(xù)增長，土地出讓收入更是讓當?shù)卣嵉门柝S缽滿，在山東乃至全國都名列前茅。
據(jù)房天下數(shù)據(jù)顯示，在2017年1月至今，菏澤曾三次進入全國土地出讓金TOP20，分別是2017年7月，以38.6億元位居20位，2018年1~3月，以120.4億元位居第18位，2018年5月，以53.3億元排名第10位，排名不斷攀升。
然而，受“一刀切”的房地產(chǎn)調控政策影響，2017年11月，菏澤不得不采取了“限售”政策，這對較為依賴土地出讓金收入的當?shù)刎斦?，影響巨大?/span>
2018年6月下旬，有消息稱棚改項目審批權將收回至國開行總行。10月8日，國務院常務會議指出，商品房庫存不足、房價上漲壓力大的市縣，要盡快取消貨幣化安置優(yōu)惠政策。棚改政策的全面收緊，對于菏澤而言，更是“雪上加霜”——去庫存紅利消退，房地產(chǎn)銷售出現(xiàn)大幅下滑，或成為菏澤迫不及待取消限售的原因。
但在“取消限售”政策公布次日的一紙說明中，菏澤市住建局卻將原因引向了市民的購房需求，稱菏澤市限制新購和二手住房轉讓期限有關規(guī)定出臺后，有不少準備購買存量住房的市民，特別是棚改貨幣化補償?shù)氖忻?，因不能辦理過戶而無法購買合適的存量住房，要求取消限制轉讓期限規(guī)定的愿望十分迫切。
而近年來，受轉讓期限規(guī)定的影響，菏澤市二手房交易價格出現(xiàn)同比增長較快的勢頭。“為防止商品住房價格出現(xiàn)大的波動，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，經(jīng)過認真調查和評估，決定取消已出臺的限制新購和二手住房轉讓期限規(guī)定。”在說明中，菏澤市住建局如此解釋。
“由于房地產(chǎn)屬于不動產(chǎn)，具有明顯的區(qū)域性，因此在房地產(chǎn)整個運營中，城市之間出現(xiàn)嚴重的分化，但我認為這個分化不是調控造成的，而是因為中國的土地制度和土地供應都存在土地錯配的問題。”顧云昌表示，正因為如此，在一些三四線城市庫存很多，需要去庫存。而對于一二線城市，不僅沒有去庫存的訴求，還需要增加庫存，因為在庫存不足的情況下，會導致整個房地產(chǎn)市場的供不應求，造成房價的上漲。
在顧云昌看來，房地產(chǎn)市場的特殊性使得“一刀切”的政策難以奏效，不像其他大宗商品要降一起降，要漲一起漲，也正因為如此，此次中央工作會議提出因城施策，分類指導，將調控的權限更多地交給了地方政府。在建立房地產(chǎn)調控的長效機制過程中，必須想辦法解決土地錯配的問題。
施昱年則認為，從分類調控到分類指導，體現(xiàn)了房地產(chǎn)政策的系統(tǒng)性。原來的調控是一個管制手段，很難與其他的配套政策相結合。而從目前來看，必須要在財政壓力和調控政策之間取得一個平衡，這時候，中央的“分類指導”就非常重要。
比如地方政府面臨著地方債壓力，急于放開限購，而對于中央政府而言，需要轉變地方政府的調控思維，不再局限于房地產(chǎn)本身，只做頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的管制，而是指導地方政府將調控的思路打開，跟地方債結合，跟政府的財政壓力結合，行成一系列配套措施。
除了財政政策，貨幣政策也和房地產(chǎn)政策密切相關。今年1月，央行宣布降準，業(yè)內紛紛認為這是對房地產(chǎn)市場的松綁信號，降準降息一向也被認為是房地產(chǎn)調控的重要風向標。
施昱年認為，除了利率之外，中央政府也可以通過股市等其他手段對房地產(chǎn)市場進行調控，但由于現(xiàn)在正處于經(jīng)濟下行階段，政府這些手段只能慢慢調整，從利率突破，慢慢通過分類指導，讓地方政府可以用其他的渠道發(fā)行地方債，或是通過引資的方式增加地方財政收入，在引資的過程中，就會分散老百姓的投資，不再集中投資房地產(chǎn)等。“這是一個漸進的過程”。
小幅度“松綁”
“房地產(chǎn)市場的發(fā)展是上升還是下行，不僅影響地方財政收入，也會影響整個的宏觀經(jīng)濟。”顧云昌注意到，此次中央經(jīng)濟工作會議并沒有像此前那樣對房價提出進一步要求，這也是基于對中國宏觀經(jīng)濟情況作出的判斷，但在他看來，現(xiàn)在的主要問題不是要防止房價過快上漲，而是要防止房價大跌。
在施昱年看來，目前各地方政府的微調政策，包括降低首付、公積金政策、取消限售、取消限價等，更多的是試探意味，而不是真正去突破限購，不會爆發(fā)大量的需求。而且這些政策大多是從供給端嘗試，放松供給，有利于穩(wěn)定房價。
相對而言，廣東政策放開的步子邁得更大。2018年12月20日，廣州市住建委發(fā)布的《關于完善商服類房地產(chǎn)項目銷售管理的意見》指出，2017年3月30日土地出讓成交的房地產(chǎn)項目，其商服類物業(yè)不再限定銷售對象，個人購買商服類物業(yè)取得不動產(chǎn)證滿2年后可再次轉讓。4天后，廣州又對住房公積金提取政策進行微調，允許在廣州周邊城市異地購房提取公積金余額，政策放松趨勢隱現(xiàn)。
“廣州的政策相當于在需求側放松，會有一部分需求被釋放出來，但因為商住房的定價和純住宅定價是兩個不同市場，如果商鋪價格上漲，并不必然帶動住宅市場價格上漲。”施昱年說。
“很多房地產(chǎn)調控政策并沒有真正實踐過，大家都是摸著石頭過河。”施昱年認為，目前從一兩個城市的微調，到更多城市的微調，中央似乎是默許的態(tài)度，而且在他看來，只要不放開限購，透過其他途徑小范圍的松動，能夠為市場注入一些信心，其實并非壞事。
施昱年認為，在2019年，小幅度的“松綁”可能會成為一種趨勢，但不會蔓延到一線城市。北京、上海、深圳、廈門這四個城市或成為房地產(chǎn)調控的重點。”
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