在30多年的城市化進(jìn)程中，我國(guó)主要依靠大量消耗土地等資源推動(dòng)城市化的發(fā)展模式，至今還沒有解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、以戶籍制度為基礎(chǔ)的很多制度約束問題，比如，新市民問題。“新市民”是指新進(jìn)入戶籍地以外城鎮(zhèn)的居民，即戶籍地和工作居住地分離的居民。新市民包括本地的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和農(nóng)民工、大學(xué)畢業(yè)生等外來務(wù)工人員。2015年全國(guó)人戶分離的人口2.94億人，其中流動(dòng)人口已達(dá)到2.47億人。截至2016年，農(nóng)民工總量達(dá)2.817億人，本地農(nóng)民工1.122億人，外出農(nóng)民工1.693億人。流動(dòng)人口大規(guī)模存在既不利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化，也不符合城市自身的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展利益。

　　2016年10月國(guó)務(wù)院發(fā)布《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》，到2020年國(guó)家將實(shí)現(xiàn)一億人農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。五部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實(shí)施意見》，為如期實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶提供用地保障。盡管如此，居高不下的城市房?jī)r(jià)，意味著以工資為主要收入的農(nóng)民工和城鎮(zhèn)市民都難以購(gòu)買商品房。新市民可以考慮不買房，但租不起房子很可悲，將導(dǎo)致生存瓶頸問題。我國(guó)現(xiàn)有的住房保障制度以本地戶籍為主要邊界，未能有效地納入農(nóng)民工在內(nèi)的新市民。因此，新市民的住房問題面臨市場(chǎng)失靈和政策失靈的兩難境地。新市民的住房狀況和居住環(huán)境究竟如何改善呢？

　　農(nóng)民工市民化、居住問題日益突出，農(nóng)民工自主改善居住環(huán)境的能力較低，獨(dú)立租賃需求有所提高。在現(xiàn)階段，有能力和條件購(gòu)房的群體比例仍然很小，他們的租金可支付能力也較低。2015年農(nóng)民工人均月收入為3072元，居住支出為475元，占生活支出的46.9%。2015年，外出農(nóng)民工中， 在務(wù)工地購(gòu)房的比例1.3%，與他人合租的占18.1%，下降0.3個(gè)百分點(diǎn)；獨(dú)立租賃居住的占18.9%，提高0.4個(gè)百分點(diǎn)，在單位宿舍居住的占28.7%，在工地工棚居住的占11.1%，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所居住的占4.8%。

　　住宅普遍豪宅化與梯度消費(fèi)矛盾日益加劇，新市民可承受的低價(jià)位房源少，大部分新市民無法享受住房保障。房?jī)r(jià)的快速上漲引領(lǐng)租金的快速上漲。加之，“城中村”等農(nóng)民工聚居地改造加快，農(nóng)民工的住房可承受能力相對(duì)下降，很難在就業(yè)市場(chǎng)的附近找到合適的房源。這導(dǎo)致越來越多的人群面臨住房困難，尤其農(nóng)民工在內(nèi)的新市民無法融入城市商品房市場(chǎng)。同時(shí)，很多新市民被排斥于公積金制度、公租房制度在內(nèi)的住房保障體制之外，尤其農(nóng)民工。大部分城市的新市民住房保障都傾斜于人才引進(jìn)。這有悖于“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求。

　　住房問題、公共服務(wù)的不均等化加大新市民的流動(dòng)性。新的居住證制度也構(gòu)成了一道新的“鴻溝”，成為城鄉(xiāng)居民新的福利分水嶺。因此，有必要實(shí)施“一個(gè)原則、兩個(gè)路徑、三個(gè)改革”，解決新市民住房問題，促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

　　一個(gè)原則，即舉家安居樂業(yè)為原則，保障新市民的家庭居住權(quán)和其子女教育的市民化待遇。優(yōu)先解決有未成年子女的中低收入新市民家庭居住問題。

　　兩個(gè)路徑，即以市場(chǎng)化手段為主、以住房保障為輔，促進(jìn)梯度消費(fèi)，解決大部分新市民的住房問題。高收入階層的新市民可以通過市場(chǎng)自主解決住房問題，對(duì)他們實(shí)施廣義住房保障，比如公積金制度。通過以下措施，應(yīng)積極確保中、低端住宅供給，發(fā)展租賃市場(chǎng)。

　　第一、住房保障向新市民逐步開放。地方政府應(yīng)將新市民的住房需求納入中小城市和城鎮(zhèn)的住房保障規(guī)劃，中央和省級(jí)的住房保障補(bǔ)助資金相應(yīng)配套支持。第二、充分利用城市舊房和正規(guī)小產(chǎn)權(quán)房，解決部分新市民住房問題。放慢城市舊房的拆遷速度，為農(nóng)民工提供過渡住宅。第三、積極發(fā)展保障房二級(jí)市場(chǎng)，對(duì)過剩的保障房推廣“租售并舉”，加強(qiáng)保障房的循環(huán)利用。盤活錯(cuò)配、閑置的保障房，培育保障房二級(jí)市場(chǎng)。

　　通過三個(gè)改革，即公積金制度改革、租賃制度和房產(chǎn)稅改革，促進(jìn)新市民住房保障制度體系的形成。

　　第一、通過公積金制度改革，提升公積金的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”性質(zhì)，適應(yīng)“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需求。首先，建立“公積金銀行”，創(chuàng)建公積金制度新功能的載體。目前設(shè)立“公積金銀行”條件已基本成熟，龐大的公積金余額需要全國(guó)協(xié)調(diào)管理，投資理財(cái)，需要銀監(jiān)會(huì)等專業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。其次，借鑒新加坡的公積金制度，賦予公積金制度社保和醫(yī)保功能。最后，建立全國(guó)互認(rèn)的個(gè)人公積金賬戶，優(yōu)化公積金的增值收益分配，鼓勵(lì)新市民自行繳存公積金。第二、借鑒德國(guó)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行住房租賃制度改革，即實(shí)行租金管制和租賃補(bǔ)貼制度，發(fā)展住房租賃保障制度。第三、加緊實(shí)施房產(chǎn)稅，提高地方政府的財(cái)政可支配收入，實(shí)現(xiàn)資源的再分配。

　　總而言之，新市民的住房問題日益突出，應(yīng)盡快解決市場(chǎng)失靈和政策失靈的問題，促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

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