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網(wǎng)約車安全需社會共治 平臺責任應避免無限化

時間:2019-10-08  來源:人民網(wǎng)-法制日報  作者:陽湖網(wǎng)

 原標題:專家:網(wǎng)約車安全需社會共治 平臺責任應避免無限化

  編者按

  近期,國務院辦公廳印發(fā)了《關于促進平臺經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)?!吨笇б庖姟访鞔_提出,科學合理界定平臺責任,明確平臺在經(jīng)營者信息核驗、產(chǎn)品和服務質(zhì)量、平臺(含App)索權、消費者權益保護、網(wǎng)絡安全、數(shù)據(jù)安全、勞動者權益保護等方面的相應責任,強化政府部門監(jiān)督執(zhí)法職責,不得將本該由政府承擔的監(jiān)管責任轉(zhuǎn)嫁給平臺。

  作為平臺經(jīng)濟重要代表的網(wǎng)約車行業(yè),近年來由于合規(guī)的爭議,以及在一些極端安全事件中所涉及到的平臺責任和義務邊界問題,尤其受到關注。中國的網(wǎng)約車行業(yè)到底何去何從,新暴露出來的問題該如何解決,平臺責任的合理界定是其中一個關鍵所在。

  科學合理界定平臺責任,對包括網(wǎng)約車在內(nèi)的相關行業(yè)而言,應該如何實現(xiàn),關鍵點和難點又在哪里?除了相關企業(yè),社會各界應該做哪些努力?《法制日報》邀請多位相關領域?qū)<?,從多元視角提出建議。

  安全保障體系建設需多方參與

  國家信息中心分享經(jīng)濟研究中心副主任 于鳳霞

  在討論平臺責任時一定要分清楚在哪一個主體含義下討論責任。不同種類的平臺,服務內(nèi)容不一樣,對整個社會的影響、調(diào)動社會資源的方式也不一樣。所以,界定平臺責任是非常復雜的問題,需要分層分類來討論。

  但是不管怎樣分類,有一個共性的討論邏輯,即要區(qū)分底線責任和非底線責任。底線責任體現(xiàn)在法律底線、合規(guī)底線、道德底線,它強調(diào)的是哪些是可為或者不可為。除此之外的則是非底線責任。

  平臺的最大優(yōu)勢之一就是其強大的技術能力。平臺對其內(nèi)部經(jīng)營者負有一定的監(jiān)管責任,就是要借助其技術能力強化對平臺內(nèi)經(jīng)營者的治理。平臺經(jīng)濟模式下,平臺掌握了大量能夠反映參與者活動狀況的數(shù)據(jù),平臺承擔一定的責任,實際上也將成為政府監(jiān)管的一個重要補充。同時,平臺要有效履行其對內(nèi)部經(jīng)營者的監(jiān)管職責,也需要政府提供必要的支撐和保障。在這方面,政府監(jiān)管平臺與企業(yè)平臺之間需要建立起有效的聯(lián)通機制。此外,履責的成本也是一個重要的考量因素。技術能力再強,如果成本過高,超過企業(yè)所能承受的范圍,也不適合完全由平臺承擔,需要進一步考慮其責任邊界。

  界定網(wǎng)約車平臺安全責任,既要考慮突發(fā)事件發(fā)生時應急處置機制,更要關注長效化、機制化、制度化的安全保障體系。這個安全保障體系的建設,同樣需要政府、平臺企業(yè)和第三方組織的共同參與。

  近三個月以來,國務院辦公廳發(fā)布陸續(xù)發(fā)布了《關于加快推進社會信用體系建設構(gòu)建以信用為基礎的新型監(jiān)管機制的指導意見》《關于促進平臺經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展的指導意見》和《關于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見》三個指導性文件。這些文件的出臺,首先明確了對于新業(yè)態(tài)“創(chuàng)新監(jiān)管理念和方式,包容審慎監(jiān)管”的具體措施和工作要求,有助于市場形成更加穩(wěn)定的政策預期,充分調(diào)動和保護新業(yè)態(tài)經(jīng)濟主體的積極性和創(chuàng)造性。其次指出了以發(fā)展平臺經(jīng)濟培育新增長點的四項重點任務和領域,為未來幾年平臺經(jīng)濟發(fā)展指明了方向。再次,就平臺經(jīng)濟發(fā)展的兩大重要保障——數(shù)據(jù)共享和信用體系建設作了進一步的部署??梢灶A期,我國平臺經(jīng)濟發(fā)展將由此進入新的加速期。

  與此同時,未來中國的平臺經(jīng)濟發(fā)展將進一步規(guī)范化,體現(xiàn)在監(jiān)管趨勢上有三個明顯的特點,即協(xié)同化監(jiān)管、線上線下一體化監(jiān)管、信用監(jiān)管。協(xié)同監(jiān)管體現(xiàn)在不同政府部門之間、區(qū)域之間、中央政府和地方政府之間的協(xié)同,也體現(xiàn)在從政府監(jiān)管走向多方參與的協(xié)同共治的趨勢上。各方的責任邊界會越來越清晰,各方平臺主體的責任也會越來越被壓實。信用監(jiān)管的兩大重點:一是需要持續(xù)建立和完善平臺企業(yè)信用檔案,二是支持和引導平臺加強內(nèi)部信用建設。建立和完善信用監(jiān)管,還意味著在針對不同領域、不同企業(yè)量身定制監(jiān)管模式的過程中,信用將成為重要的考量因素。

  平臺應承擔合理的安全保障責任

  北京大學法學院副院長 薛軍

  網(wǎng)約車平臺是平臺經(jīng)濟里比較受關注的典型業(yè)態(tài)。對網(wǎng)約車的監(jiān)管還是要回到平臺在法律上的定性,不能因為平臺派單、定價,就認為法律關系上是平臺直接向乘客提供了出行服務。

  網(wǎng)約車司機從法律關系上講,并不是平臺的雇員,而是作為一個獨立的個體經(jīng)營者利用網(wǎng)約車平臺和作為第三方的乘客發(fā)生法律上的交往。只有把這個定性明確了,我們對網(wǎng)約車平臺的治理,對其義務與責任的設定,才會趨于合理化?,F(xiàn)在有一些規(guī)定,直接讓平臺承擔承運人責任,這就等于否定了網(wǎng)約車平臺很明顯的平臺屬性,讓它與傳統(tǒng)的出租車公司沒有什么區(qū)別了。

  網(wǎng)約車平臺需要被當做一個嚴格意義上的平臺來對待,它只能承擔平臺型企業(yè)所能夠承擔的責任和義務,而不能在勞動法或者其他法律層面上把它往傳統(tǒng)企業(yè)屬性上去靠。否則,就沒有真正理解網(wǎng)約車平臺在交通出行領域的平臺型企業(yè)的基本屬性。

  強調(diào)平臺的審核責任,要求平臺把好入門關,做好背景審核,這是沒問題的,平臺的確需要承擔。但要讓平臺承擔相應的責任,需要很多配套服務的支撐。比如說平臺審核司機身份證的真假、有無犯罪記錄等,這些信息都掌握在公共部門的手中,如果沒有相應的信息共享,網(wǎng)約車平臺很難進行實質(zhì)審核。說到底,網(wǎng)約車平臺應該要承擔它與業(yè)態(tài)相適應的責任。它的主要業(yè)態(tài)其實就是信息撮合。跑在路上的網(wǎng)約車,車不是平臺的,人也不是平臺的,你卻讓平臺承擔全部的安全責任,這就是與其平臺屬性不符的。

  說到安全,這永遠是個相對的概念。如果我們的大街上每20米就有一個警察,這樣大概率可以讓街頭犯罪降為零,但是這個社會成本是不可承受的。

  什么是平臺應該承擔的合理的安全保障責任呢?一般看來,就是指以平臺現(xiàn)有技術條件能夠以合理的成本把安全環(huán)境建設到或者保障到社會普遍所能夠接受的正常水準,我認為平臺就是盡到了安全保障責任。

  先前也有司法案例大數(shù)據(jù)的分析表明,網(wǎng)約車的涉案率實際上比出租車要低很多——前者只有后者的1/13,這是最高人民法院相關的研究機構(gòu)發(fā)布的數(shù)據(jù)。所以我認為在已經(jīng)有實證數(shù)據(jù)的情況下,還以安全為名來對網(wǎng)約車相關的一些極端罕見個案窮追猛打,并不是實事求是,也不是客觀理性討論問題的態(tài)度。極端個案在大千世界中總會以這樣或那樣的方式發(fā)生,我們不能只抓個案的眼球效應,而是要看到作為一種新的業(yè)態(tài),究竟在統(tǒng)計規(guī)律上或者發(fā)生安全事件的概率上呈現(xiàn)什么樣的特點,相關的問題是不是高頻多發(fā)的典型問題。我個人認為,現(xiàn)在網(wǎng)約車的安全問題被嚴重夸大,過度炒作,嚴重誤導了公眾,形成了一種事實上類似于輿論圍剿的態(tài)勢,這一點需要改變。

  另外,監(jiān)管部門基于安全保障而出臺的一些標準和措施,也應該力求合理。比如,具體的管理措施與安全保障訴求之間有統(tǒng)計意義上或者現(xiàn)實意義上的關聯(lián)性,才算合理。比如說通過背景審查,把曾經(jīng)有吸毒、酒駕等嚴重交通違法記錄的人員排除在網(wǎng)約車司機外,這一要求的確具有內(nèi)在的合理性和必要性。但是現(xiàn)在為網(wǎng)約車司機設置戶籍要求,為車輛設置車型門檻,其必要性就存在明顯的疑問。因為沒有任何數(shù)據(jù)表明這些因素與安全問題有明顯的關聯(lián)性。

  平臺做到盡職就該免責

  中央財經(jīng)大學副教授 劉權

  首先作為平臺,由于掌握大量信息,在安全治理上可能比政府監(jiān)管更有實效性。比如,平臺更容易發(fā)現(xiàn)平臺上的一些違法信息,采用的治理手段也能夠更加多元。

  《指導意見》明確提出,“強化政府部門監(jiān)督執(zhí)法職責,不得將本該由政府承擔的監(jiān)管責任轉(zhuǎn)嫁給平臺。”但是,對于監(jiān)管責任,到底哪些屬于政府,哪些屬于平臺,實際上還是需要進行具體研究的。對于怎么落實這一條,可以進行進一步研究,要搞清楚到底哪些應該由政府承擔監(jiān)管責任。

  在平臺經(jīng)濟時代,相關治理應該強調(diào)協(xié)作、共治,平臺和政府要學會合作。政府監(jiān)管存在困境,平臺雖然有能力進行更好的監(jiān)管,但是平臺進行監(jiān)管也可能存在一些問題,如監(jiān)管成本過大,平臺并不是政府資助的公共機構(gòu),由平臺承擔本該由政府承擔的責任的話,可能會對平臺造成過大的壓力。

  在互聯(lián)網(wǎng)時代,特別是移動互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的時代,社會治理模式正在從單向管理轉(zhuǎn)向雙向互動,從線下轉(zhuǎn)向線上線下融合,從單純的政府監(jiān)管向更加注重社會協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。面對蓬勃發(fā)展的平臺經(jīng)濟,應理性看待政府規(guī)制和平臺自我規(guī)制的各自優(yōu)缺點,有必要邁向多中心、多主體、多層次的合作治理。

  對平臺責任的設置,或者對平臺義務的設置,應當綜合考量利益輕重,即所要保護的利益輕重、平臺性質(zhì)、平臺能力與平臺負擔等因素,遵循權利、義務、責任對等的原則,避免失衡。

  就社會比較關注的網(wǎng)約車安全責任而言,我認為應當區(qū)分法律上的過錯,從法律上判斷它到底有沒有過錯。在乘客致死案件中,平臺其實并不存在直接過錯。如果在應急處理的過程中,有一些不當?shù)淖龇?,那么它要承擔相應責任,但這也是輕微的一點點補充責任。在法律上,平臺對乘客死亡并沒有過錯,因為它畢竟是個體的違法犯罪行為造成的。

  總之,在安全事件過程中,平臺到底有沒有責任,要看其有沒有盡到必要的治理義務,有沒有完善相應的措施,而不能一概而論。如果平臺做到了自己該做的,就不應當承擔責任?!吨笇б庖姟防镆蔡岬剑涌煅芯砍雠_平臺盡職免責的具體辦法。

  網(wǎng)約車的安全責任,實際上最后還是應當由市場來解決。因為在市場力量具備優(yōu)勢的行業(yè),不管是民宿還是網(wǎng)約車企業(yè),都會盡最大努力去完善他們的一些治理措施,努力提高安全保障水平。平臺自己會主動去采取一些措施,在這方面他們是有動力的。如果市場解決不了,市場失靈了,政府就應當介入。

  出臺明確規(guī)則 平臺責任不能過度

  《比較》研究部主管 陳永偉

  談平臺責任要先說平臺管理,目前存在著兩種思路:第一種是管制思路,第二種是治理思路。所謂管制思路,就是用政府來執(zhí)行,而治理的思路其實就是由平臺自主去管理。

  當下緊要的問題是,如何在管制和治理兩方面中找到平衡的點。其實,要參考這兩個維度第一,行為的外部性。如果平臺的活動主要是由外部行為產(chǎn)生的,外部性特別巨大的,那當然需要政府去管它。比如,一些互聯(lián)網(wǎng)金融平臺一旦出現(xiàn)問題就可能會引發(fā)系統(tǒng)性風險,這就需要政府推出相應的管制政策。第二,掌握的信息。政府相對平臺來講有一個信息上的劣勢,只能管一些原則性的東西,不能管制非常細節(jié)的東西比如電商平臺的商品質(zhì)量、真假的鑒定。所以,一些詳細的審核不應該是由政府出臺相應的規(guī)則,而是應交給擁有信息更具優(yōu)勢的平臺處理。應該綜合考慮平臺的特征,綜合考慮政府在目標和手段上的利弊,來對它的權利、責任來進行劃分。

  就網(wǎng)約車平臺責任而言,關鍵是在制定規(guī)則的時候,要盡量避免一些缺乏操作性、很模糊的規(guī)則。規(guī)則一旦不清晰,就會造成很多問題。為了避免這一點,就應該出臺一些比較明確的規(guī)則。

  比如,網(wǎng)約車平臺只要是做到了哪些,就可以實行免責,出了問題也就不必要承擔責任,這一點非常重要?,F(xiàn)在的問題,正是由于規(guī)則不太明確,導致最后一出問題,就層層加碼,這其實是非常不好的,并不利于真正解決問題。

  我的建議是,政府監(jiān)管部門方面,一是要出臺一些非常明晰的規(guī)則,但這些規(guī)則又不能超過合理限度,變得過度化。比如,車軸距到底對網(wǎng)約車安全有什么影響?在立法上,一要明晰化,二要在保證安全的條件下最小化,對一些不必要的標準和要求進行松綁。

  另外,在一些具體事件責任的認定上,應該要采用一些法律經(jīng)濟上所講的規(guī)則,就是預防和避免事故的成本到底有多大,如果需要特別巨大的投入,才能去預防一個非常小的風險的話,其實就是不合理的,也不應該由平臺去承擔這樣的責任。比如,要100%防止一個人的激情犯罪行為,這個責任其實就已經(jīng)超過了平臺所能承擔的合理限度。

  從理論上,當然是可以做到。比如,每個司機出來之前,派人去他家查戶口,把他的信息搞得明明白白的,每一個乘客上車的時候,給安排一個保鏢。這些都可以做到,但是成本非常高,而且危險發(fā)生率相當小,所以也不應該這樣做。

  在理想狀況下,應該是平臺只需要支付一部分成本,就能夠防御一些比較明顯的風險。如果把所有問題和風險都甩鍋給平臺,這就難言合理。正如相關文件指出的,不應把政府應該承擔的監(jiān)管責任轉(zhuǎn)嫁給平臺。

  不應只強調(diào)平臺責任忽視其權利

  中國法學會法治研究所副研究員 劉金瑞

  新平臺解決了信息匹配不對稱的問題,把供需關系進行連接,讓社會的資源配置更加有效率。網(wǎng)約車作為新業(yè)態(tài),促使一個舊的資源分配方式發(fā)生了大的轉(zhuǎn)變。因為資源配置方式的轉(zhuǎn)變,對于之前保護已有的資源配置方式的舊制度就產(chǎn)生了一個必然的挑戰(zhàn)。這里特別需要法律制度的精細設計。

  《法律如何成就硅谷》中有個觀點認為:硅谷不是天然產(chǎn)生的,而是因為美國的法律制度給了它很多支持,包括避風港原則、隱私保護等一些制度,讓美國的硅谷發(fā)展成了世界的科技中心。對照國內(nèi),平臺監(jiān)管,寬容也好,審慎也罷,一定要以法治為基礎、為支撐。

  很多時候監(jiān)管面對新的業(yè)態(tài)比較緊張,不知道怎么管,很憂慮。但其實這是系統(tǒng)性的問題,需要社會上各種制度配套?,F(xiàn)在到了一個法律制度設計精細化的階段,而不是像補漏洞那樣一點點地補。

  首先我們要達成共識,網(wǎng)約車平臺不應該承擔無限責任。對于平臺來講,安全保障義務肯定不是要對所有線下問題進行兜底的,平臺也沒法做到100%兜底。就網(wǎng)約車平臺的特點而言,其安全保障責任和義務,應該還是主要放在線上。

  在這方面,我們的立法其實是有先進經(jīng)驗的,包括電商法、食品安全法在內(nèi),都是如此。比如,網(wǎng)約車平臺的第一個責任應該是資質(zhì)審查和信息審核。像人、車等基本的資質(zhì)有沒有,駕照有沒有,這個車輛是不是快到報廢期了、符不符合要求。網(wǎng)約車平臺雖然是做信息中介服務的,但是該承擔的責任還是要有的。

  當然,企業(yè)也不要一味承諾。承諾了做不到的責任,其實會更被動,能做多少就說多少,這才能給社會形成準確預期。另外,需要政府和企業(yè)做好對接。比如,違法行為的報告義務。企業(yè)不可能處置犯罪行為,但企業(yè)發(fā)現(xiàn)違法行為,報告給監(jiān)管部門,監(jiān)管部門要進行查處。這就考驗一些細節(jié)問題,比如監(jiān)管部門到底有沒有報警接口和平臺對接,如果平臺報告了,但是那邊接不到怎么辦。像這類管理和對接,一定要是各方一起的。

  同時,法律上權利和義務責任是統(tǒng)一的,對于互聯(lián)網(wǎng)平臺來說,我們也不能一味只要求其承擔責任,而不給權利。平臺是有一定權利的,這種權利要有法律認可。比如,平臺有大量信息需要核實:外賣平臺需要核實商家食品安全許可證,網(wǎng)約車平臺需要核實司機是否有犯罪記錄,這些都需要有關部門的數(shù)據(jù)。這就意味著對于相關問題需要大家一起討論解法,而不是只靠平臺自己。依靠多元共治,民眾、公眾、社會組織、消協(xié)都有一定發(fā)揮作用的空間,而我們所有人共同生活的網(wǎng)絡空間秩序,也理當由我們所有人來共同維護。

 

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